特大城市推进区县共富的思考与建议——以杭州为例

↑杭州新街盈中村

区县共富是杭州争创浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的内在要求和主要目标。第七次全国人口普查结果显示，杭州常住人口达到1193.6万，其中城区人口874万，是全国十四个特大城市之一，人才净流入率多年保持全国前列，城市集聚高端要素能力不断增强。但杭州区县发展不平衡矛盾仍然突出，“东快西慢、区强县弱”依然存在，亟待引起重视，要加快完善区县协调发展的体制机制，采取有效政策措施，大力构建生产要素、产业区县“双向流动”格局，缩小区县发展差距，实现区县共同富裕。

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杭州区强县弱特征明显

经济发展总量。2021年杭州实现地区生产总值18109亿元，占全省24.6%，比2015年、2010年分别增加1.2个百分点和2.7个百分点，杭州市作为特大城市集聚能力不断提升。人均地区生产总值达到14.98万元，为全省平均水平的1.33倍，排在全省地级市第2位，杭州争当共同富裕示范区城市范例具有扎实的经济基础支撑。但杭州市域内，地区之间发展较不平衡，滨江区人均地区生产总值超37万元，而桐庐、淳安、建德分别仅约为9.1万元、7.8万元和9.7万元，杭州地区人均生产总值最高最低倍差高达4.76，排在全省末位。从省内横向比较看，宁波市最高最低倍差为2.51，嘉兴市地区之间发展最平衡，人均生产总值最高的海盐县（13.3万元）与最低的南湖区（10.8万元）倍差仅为1.23。

人均可支配收入。2021年杭州市人均可支配收入达到6.77万元，为全省平均水平的1.18倍，居民人均消费支出4.46万元，均排在全省地级市首位。但是区县间收入不平衡问题较为严重，人均可支配收入最高的西湖区达到8.03万元，而最低的淳安为3.54万元，桐庐、淳安、建德三县市居民人均可支配收入汇总数仅为全市的68%，杭州市地区人均可支配收入最高最低倍差达2.27，虽然比2015年的2.48有所缩小，但仍排在全省地级市第10位。从省内横向比较看，嘉兴市地区人均可支配收入最高最低倍差仅为1.12。

两县一市农村是实现区县共富的薄弱环节。2021年杭州市城镇居民人均可支配收入达到7.47万元，在全省地级市中排在第1位，约为全省平均水平的1.1倍，农村居民人均可支配收入达4.26万元，排在全省第4位，为全省平均水平的1.21倍，城乡居民收入倍差为1.75，与2015年相比下降0.13，排在全省第6位。其中，淳安农村居民人均可支配收入为2.47万元，仅为全市平均的57.8%。2021年（1-11月）全市130个村集体经济经营性收入低于30万元，其中淳安就有73个；全市778个30-50万元行政村中两县一市有500个，而561个超100万元行政村中两县一市仅有64个。据国家统计局杭州调查队测算，2020年杭州市家庭年收入10万元以下的低收入群体占全市的20%，低收入群体主要分布在农村地区，占农村人口的44.6%，而在城镇中占比仅为13.1%，按照省委省政府划定的中等收入标准（20万-60万元），杭州农村仅有6.1%家庭进入中等收入群体行列。

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区强县弱的主要成因

杭州城市发展虹吸效应明显。根据第七次全国人口普查数据，杭州市常住人口十年增加323.6万人，增长37.19%，并且位列2020年全国十大人口净流入城市。与此对比，“十三五”期间两县一市常住人口总数基本保持不变，其中，桐庐增加、淳安减少、建德持平，占全市比重从13.5%降到10.2%；2020年淳安人口净流出约12.7万，建德6.7万，是杭州仅有的两个人口净流出县（市、区）。相应的经济规模上，两县一市生产总值占全市比重从2014年的8.66%开始不断下降，2021年降到6.07%。人均生产总值上，2015年桐庐、淳安、建德分别约为全市平均的71%、53%和64%，2020年桐庐下降到61%，淳安和建德基本不变。两县一市人口及经济总量占全市比重不断下降，主城区虹吸效应存在。

新兴产业对两县一市辐射较弱。近年来，杭州产业转型升级加快，数字经济迅猛发展，2020年杭州以新产业、新业态、新模式为主要特征的“三新”经济增加值占地区生产总值比重达36.2%，数字经济核心产业增加值占地区生产总值比重27.1%，而桐庐、淳安、建德该比重分别为12.9%、2.9%和3.1%。2021年杭州第三产业增加值占比达到67.9%，分别比2015年、2010年提高10个百分点和19个百分点，杭州逐渐发展成为以服务业为主、数字经济为特色的都市圈中心城市。服务业产业链相对制造业较短，对西部两县一市辐射力度比较有限。对比二、三产业相对均衡的苏州市，2021年该市二、三产业增加值占比分别为47.9%、51.3%，区市（县级市）之间形成高效分工、错位发展、相互融合的产业空间发展格局，其代管的四个县级市中，仅常熟人均生产总值低于全市平均水平，其余三个均高于全市平均水平。再比如成都、武汉等超大、特大城市，随着城市集聚效应增强，中心城区与地级市范围内的区县呈现出一体化发展态势，形成经济都市圈。

生态保护与产业发展之间矛盾依然存在。两县一市地处浙西地区，峰峦叠翠、山水相依，新安江、富春江、钱塘江三江贯穿淳安、建德、桐庐和杭州城区，是杭州乃至浙江省的重要生态屏障和天然氧吧，承担守护生态安全、保护水源的重大使命。为了加强生态环境保护和建设，杭州市委市政府对重点区域、行业和污染企业进行了多轮环境整治，短期上限制了两县一市产业发展。2019年省政府批复同意设立淳安特别生态功能区，淳安县委县政府严格执行省政府要求，坚持走保护优先、绿色发展模式，把千岛湖的生态保护放在首位，坚决不搞破坏性开发。2020年淳安生产总值增长率全市最低，甚至为负增长，特别是第二产业增加值下降13.9%，为保护生态环境做出巨大牺牲。目前，“绿水青山就是金山银山”的转化通道尚未建立、有效突破口缺乏、体制机制缺位，也亟待按照“谁受益、谁补偿”原则建立健全生态环境保护补偿机制。

农村居民财产性收入和转移收入偏低。2021年杭州农村居民可支配收入中，财产净收入、转移净收入分别仅占4.2%和11.7%，明显低于城镇居民的15.0%和19.0%，相应的城乡居民财产净收入倍差、转移净收入倍差分别为6.25和2.84，远高于城乡居民可支配收入倍差（1.75）。房屋资产是城乡居民最主要资产之一，在城乡二元结构下，大多数农村房产的利用仅限于居住功能，很少出租买卖甚至抵押，普遍缺乏衡量和实现市场价值的渠道。农村土地增值收益分享机制亟待完善，农地转变为非农地时，须走征用程序，并且土地补偿费相对较低。另外，农村人口学历偏低、年龄偏大，新型职业农民占比低，进一步制约了农村居民增收。

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推进区县共富的相关建议

杭州应当把握特大城市的城市化发展趋势，以建设社会主义现代化国际大都市为导向，以区县共富为目标，以财税分享、产业协同、生态共建、生产要素流动和基本公共服务均等化为抓手，强化市级统筹区域协同发展能力，进一步打破区县行政区划壁垒，加快构建新型特大城市区县一体化空间格局。

探索建立区县共富的财政管理体制。完善市级一般公共预算收入统筹机制，提升市级财政统筹能力，建议每年按照上城、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安、杭州西湖风景名胜区当年一般公共预算收入总额的2%集中统筹资金，用于支持共同富裕重点项目建设，适度强化市级统筹协调区县共同发展的职责。探索建立桐庐、淳安、建德财政收支均衡度评估机制，为提升基本公共服务均等化水平奠定坚实财力基础。完善市级转移支付制度，提高转移支付分配的精准度，进一步加大对桐庐、淳安、建德的倾斜支持力度。加大生态保护补偿投入力度，逐步增加淳安特别生态功能区转移支付规模，优化钱塘江流域生态补偿机制。

高质量推进区县产业高效协同发展。做优做强城区，充分发挥科技、信息、金融、人才等高端要素集聚优势和规模效应，全面提升核心城区能级，打造杭州都市圈的强劲级核。桐庐、淳安、建德根据自身要素禀赋和比较优势，明确功能定位和发展导向，全面提升基础设施水平、产业支撑能力和综合服务能力，加强与城区在交通、规划、产业、公共服务等多领域的联系和对接，放大城区带动效应，深化区域一体化发展。串联钱塘、滨江、富阳、桐庐、淳安、建德，打造钱塘江生态产业带，支持重大产业项目向两县一市梯度转移，支持培育创新型中小企业、“专精特新”中小企业、隐形冠军、专精特新“小巨人”、单项冠军。进一步推进“双向飞地”建设，支持两县一市在未来科技城、钱塘新区等产业平台建设“科创飞地”“产业飞地”，鼓励城区到两县一市设置“创新科技园”“产业合作园”。创新产业链合作方式，区县共同培育组建一批产业链上下游企业共同体，加快新产品新技术开发推广应用，持续推进两县一市技术创新、工艺创新、管理创新和模式创新，进一步提升企业创新能力和水平。

拓宽绿水青山就是金山银山的转化通道。稳步有序推进全市自然资源统一确权登记，为推动建立自然资源资产产权制度做好基础工作。全面开展生态产品信息普查，建立健全生态产品动态监测制度，及时跟踪掌握生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用情况等信息。完善生态系统生产总值（GEP）核算制度，制定完善GEP核算地方标准，推动桐庐、淳安、建德等地开展GEP核算。推进GEP核算成果的全面应用，探索建立GEP指标考核制度。建立健全生态资产市场定价机制、碳排放权交易机制和生态公共产品供给机制，大力支持两县一市率先实现碳达峰、碳中和，打造“碳中和”（零碳）试点县。深入推进淳安“两山银行”试点建设，支持设立“两山基金”。

有序推进农村要素市场化配置改革。依照新颁布实施的《浙江省土地管理条例》，统筹推进农村“三块地”改革，建立健全农村产权流转市场体系，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障，提高农民财产性收入。探索建立农村集体经营性建设用地入市以及增值收益分配制度，在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。加快推进农村转移人口市民化集成改革，调整完善积分落户政策，纠正身份就业歧视，保障农民工享受平等就业权利，引导农村劳动力要素合理畅通有序流动。开展市域内“钱随人走”制度改革的先行试点，完善基本公共服务领域转移支付制度，促进转移支付资金分配与人口流动紧密挂钩，提升基本公共服务领域转移支付分配的合理性和精准度。

加快构建区县共享的公共服务体系。完善医疗卫生公共服务区县相互协作机制，重点探索医联体、医共体内部合理的绩效分配机制，引导优质医疗卫生人才在医联体、医共体内部高效流动。加大两县一市的人力资本投资，深化实施以“跨域突破、县域盘活、师资融通、治理跟进”为主要特征的新名校集团化战略；实行两县一市义务教育教师的特殊补贴制度；加大银龄讲学计划实施力度，招募退休的优秀教师到两县一市任教，推动基础教育从县域优质均衡走向市域优质均衡；实施针对相对贫困家庭的儿童营养补贴方案。完善公平可持续的社会保障制度体系，统筹城乡社会保障，逐步提高社会保险统筹层次，在萧山、余杭、临平、富阳和临安五区与主城区社保一体化的基础上，尽快研究启动桐庐、淳安、建德一体化准备工作，进一步缩小区县之间待遇水平。完善廉租房政策，实现常住人口全覆盖。加强对常住人口的监测与预判，按照常住人口实际数量配置区县公共服务资源，实现公共服务资源在区县间动态平衡。

作者：杭州市发展规划研究院课题组

本文刊发于《浙江经济》2023年第01期